Sverker Gustavsson,
professor i statskunskap, skriver om planerna
på en konstitution för den europeiska unionen:
Överstaten stärks på
demokratins bekostnad
EUROPA BEHÖVER en
författning, är det många som menar. Det framgår sällan vart
de som hävdar detta egentligen vill komma. Avser de att det nu
gällande fördraget bör utformas stilistiskt bättre? Eller
önskar de en annan teori för samgåendet och i så fall vilken?
Vår svenska
diskussion under 1993 och 1994 ställde problemet. Då skulle vi
övergå från att styra oss själva till att låta makten över
marknaden – och på längre sikt även myntet – utövas av
unionen. Viktiga saker berördes men inte välfärdsstaten. Hur
borde denna nya, blandade ordning framställas i regeringsformen?
Mot varandra stod två uppfattningar.
Den ena idéen
var kodifiering. Grundlag är nedtecknad praxis, argumenterade en
parlamentarisk utredning under ledning av Olof Ruin. Efter ett
medlemskap återstår en restkompetens. Regeringsformen borde
alltså inledas med en plattläggningsparagraf. Försåvitt inte
unionen bestämde annorlunda skulle gälla vad regeringsformen
föreskrev.
Så blev det inte. Mot
tanken om kodifiering stod idéen om grundlagen som styrkebälte.
Grundlagen borde ändras så lite som möjligt. Sverige upphör
inte till följd av att makten över marknaden och myntet utövas
gemensamt. Demokratin fortsätter. Varken Carl Bildt eller Ingvar
Carlsson önskade någon plattläggningsparagraf.
SÅVÄL INÅT
SOM utåt borde Sverige framställas som en demokrati i sin egen
rätt. Vårt land hade bara delegerat – inte slutligt lämnat
ifrån sig – smärre delar av sin beslutsmakt. I huvudsak
bestämmer vi själva också i fortsättningen.
Carl Bildt och Ingvar
Carlsson fick som de ville. Ändringen blev den minsta möjliga.
Regering och riksdag fick en i stort sett oförändrad grundlag
att ta spjärn emot i sina framtida, löpande förhandlingar med
unionsorgan och unionsländer.
TEORIN OM STYRKEBÄLTE
inspirerades av hur den tyska författningsdomstolen resonerade
hösten 1993. Frågan var om förbundsdagens ratificering av
Maastrichtfördraget kunde anses förenligt med den tyska
grundlagen.
Vilken rätt hade
övriga unionsländer att bestämma över Tyskland?
Intrånget kunde
tolereras, ansåg domstolen. Ty det var marginellt, förutsebart
och delegationen återtagbar. Överstaten hanterade bara marknaden
och myntet. Allt det övriga – inklusive skatterna och dess
användning – beslutades även fortsättningsvis av den tyska
demokratin.
NU ÄR FRÅGAN aktuell
igen. Vad för slags europeisk författning är det debattörerna
önskar? En mer begriplig utformning av fördragen, ligger det
nära till hands att svara. En bättre stilistisk utformning vore
en nåd att stilla bedja om.
Men är det verkligen
mödan värt att försöka förhandla fram en sådan? Existerande
oklarheter och språkliga otympligheter är politiskt betingade.
Bristerna beror på kompromisser. Försöken att förenkla texten
kommer att visa detta. Följden blir att även sakfrågorna måste
omförhandlas.
Därför är det
föga välbetänkt, menar jag, att bara för formens skull önska
en nyskriven text. Även ett aldrig så stilistiskt elegant
utformat fördrag måste ratificeras av samtliga unionsländer.
Annars gäller det inte. Varför riskera så mycket för så
litet?
NATURLIGTVIS GÅR DET
också att tänka sig ett nyskrivet fördrag, som icke blott
vidmakthåller utan även stärker demokratin i medlemsländerna.
Ett sådant nöjer sig inte med att verbalt lägga fast
kriterierna marginalitet, förutsebarhet och återkallbarhet.
Exempelvis kunde principen om marginalitet understödjas genom att
introducera ett i förväg fastställt budgettak, som ligger
väsentligt under det nu gällande 1,27 procent av BNP.
Ett lägre
avgiftsuttag skulle återföra makten över jordbruket, regionerna
och forskning till medlemsländerna. På det viset skulle det vara
en förbättring. Men inte heller en sådan förändring skulle
utan vidare låta sig ratificeras. Många har intresse av den
rådande ordningen.
TEORETISKT GÅR DET
även – genom en rörelse i rakt motsatt riktning – att tänka
sig en överstat i sin egen rätt. Det skulle betyda att
EU-parlamentet tilläts att på egen hand stifta unionens
grundlag, bedriva egen utrikespolitik och beskatta medborgarna.
Länderna frånträder då som uppdragsgivare och utlånare av
kompetens.
Att denna alternativa
teori skulle gå att ratificera är synnerligen osannolikt.
Därför är det svårt att tolka förslag i den riktningen som
allvarligt menade. Idéen är emellertid intressant att renodla
som kontrast till den nu rådande ordningen.
Genom att jämföra
med detta tredje alternativ ser vi tydligare vilken författning
som i dag gäller. Unionen grundar sig på utlånad kompetens samt
att medlemsländernas grundlagar har karaktären av styrkebälten
för demokratin.
SVERKER GUSTAVSSON
professor i statskunskap
KRITISKA
EU-FAKTA Nr 78 December 2002
|