2008-08-08

Lissabonfördraget innebär att det folkvalda EU-parlamentet får ökat inflytande. Parlamentet blir i det närmaste en med ministerrådet jämställd part i unionens lagstiftningsprocedur. EU-parlamentet påminner alltmer om en politisk församling av förbundsstatssnitt, som Bundestag i Tyskland eller Representanthuset i USA.

Många ser positivt på denna utveckling och menar att ett stärkt EU-parlament eliminerar det omtalade ”demokratiska underskottet” i unionen.

Är det sant? Nej. Ett stärkt EU-parlament innebär tvärtom ett allvarligt hot mot demokratin. Mer makt till EU-parlamentet betyder centralisering till Bryssel, vilket för demokratin kan vara lika illa oberoende av om Brysselmakten utövas mer eller mindre parlamentariskt.

En förutsättning för en levande demokrati är en gemensam offentlig debatt, ett någorlunda högt valdeltagande, fungerande demokratiska institutioner, kontakt mellan väljare och valda, samt att väljarna anser sina demokratiska institutioner vara legitima.

Om människor ska kunna påverka de beslut som fattas är det naturligtvis nödvändigt med demokratiska institutioner - men det är inte tillräckligt. Den parlamentariska demokratin i ett land som Sverige bygger på att medborgarna upplever Sveriges som ett naturligt område att besluta över. Vi har samma språk och kultur, vi har gemensamma media, politiska partier, organisationer och debatter når ut över hela landet. Inom EU saknas allt detta. Och så kommer det att förbli under överskådlig tid. I andra ordalag; EU-systemet saknar ett EU-folk. Och folkstyre utan folk blir bara styre, har den danske författaren Ebbe Reich påpekat.

Ett annat problem är avståndet mellan folket och de folkvalda. Med Lissabonfördraget representerar varje parlamentariker 657.200 invånare. Svenska riksdagsledamöter representerar 25.788 invånare. Skillnaden är ett irreparabelt demokratiskt underskott. Om riksdagens ledamöter skulle representera lika många invånare som EU:s parlamentariker skulle den svenska riksdagen bestå av knappt 14 ledamöter. Det skulle öka effektiviteten, men naturligtvis vara förödande för demokratin.

USA är en union med mer demokratiska institutioner än EU, och där delstaterna i vissa fall har mer självbestämmande än medlemsstaterna i EU. Men demokratin har stora svårigheter. Ungefär 50 procent av väljarna röstar i presidentvalet. Knappt 40 procent i andra val. Det finns sannolikt flera förklaringar till det låga valdeltagandet men en slutsats kan vi otvivelaktigt dra: ju större ett land blir, desto svårare får människor att påverka.

Hur blir det med den vanlige medborgarens möjligheter att påverka utvecklingen i EU med 500 miljoner invånare? Finns det inte en betydande risk för en "amerikansk" utveckling ju mer makten centraliseras inom den europeiska unionen och unionsparlamentet förvandlas till en lagstiftande församling? Det politiska inflytandet skulle fortfarande ligga hos en politisk och diplomatisk elit samt hos de många lobbygrupperna som trängs kring EU:s högkvarter.

I riksdagen företräds knappt nio miljoner svenskar av 349 ledamöter, i unionsparlamentet av 19. Det betyder att stora befolkningsgrupper är orepresenterade i EU-parlamentet. Under innevarande mandatperiod är samtliga sju riksdagspartier även representerade i EU-parlamentet, men två med bara en ledamot vardera. Och Sverige är inte EU:s minsta land. I Danmark och Finland är flera folketings- och riksdagspartier orepresenterade i EU-parlamentet.

EU-parlamentets folkliga förankring, uttryckt till exempel i valdeltagande, är utomordentlig svag. Ofta hävdas det att om bara EU-parlamentet fick större befogenheter så skulle folk intressera sig mera för det. I så fall borde valdeltagandet dock ha ökat kontinuerligt sedan 1970-talets slut. Men så här ser det ut:

1979: 62,5 procent

1984: 61,0 procent

1989: 58,5 procent

1994: 56,2 procent

1999: 49,2 procent

2004: 45,4 procent

Sakta men säkert tycks väljarnas intresse för detta folkvalda parlament tvärtom ha svalnat trots att det steg för steg har fått mer att säga till om, med bottennotering i det senaste parlamentsvalet med 17 procent Slovakien och 20 procent i Polen. Snittet för valdeltagande är dessutom egentligen för högt: några länder [Grekland, Belgien, Luxemburg, Italien] har speciella pliktbestämmelser om röstande, vilket ytterligare putsar statistiken med tvångsmedel.

När det bara är 45 procent i genomsnitt som röstar, då får man legitimitetsproblem, då flagnar den demokratiska fernissan. EU-parlamentet saknar den folkliga och demokratiska legitimitet som de nationella parlamenten har. Riksdagens legitimitet och funktion har växt fram genom åren som en frukt av folklig kamp för demokrati, medan EU-parlamentet har skapats uppifrån i syfte att ge EU-systemet en demokratisk fasad.

Att EU-parlamentets ställning stärks på bekostnad av ministerrådet innebär att de nationella parlamenten tappar i inflytande. Ministerrådet är visserligen en församling som man kan kritisera. Bland annat för att enskilda länder kan bli bundna av beslut som man motsatt sig och att de svenska rådsrepresentanternas åsikter är så svagt förankrade i riksdagen. Men i ministerrådet finns åtminstone en svensk ståndpunkt och ibland också en möjlighet till svenskt veto.

EU-parlamentet är däremot ett övernationellt parlament och att ge det mer makt och inflytande är ett tydligt steg på vägen att göra EU till en federal statsbildning istället för en organisation för samarbetande stater. Självklart kan det inte finnas en svensk ståndpunkt eller ett svenskt veto när besluten tas i EU-parlamentet.

Det förefaller tämligen uppenbart att endast de nationella parlamenten kan utöva den demokratiska kontrollen av regeringarnas agerande i ministerrådet, samt att de nationella parlamentsledamöterna är de mest legitima demokratiska representanterna för de respektive europeiska folken.

Det inflytande som Sverige har i EU:s lagstiftande församling, dvs. ministerrådet, grundar sig ytterst på den svenska parlamentariska demokratin. Folket utser i fria, proportionella val riksdagens ledamöter. Riksdagen utser en statsminister som får i uppdrag att sätta samman en regering. Det är denna regering, eller närmare bestämt dess olika ministrar, som företräder Sverige i ministerrådet.

Hur de svenska ministrarna ska rösta och i övrigt agera i ministerrådet är i princip en nationell fråga. Det står till exempel riksdagen fritt att förse regeringen med bundet mandat, dvs. att efter sedvanlig riksdagsbehandling besluta hur de svenska ministrarna ska rösta i enskilda frågor som kommer upp på ministerrådets agenda.

I de fall ministerrådet fattar beslut med kvalificerad majoritet kan den svenska regeringen bli nedröstad och riksdagen blir bunden av beslutet. Riksdagens roll som lagstiftande församling i Sverige är således till följd av unionsmedlemskapet delvis inskränkt.

Detta är en väsentlig del av det "demokratiska underskottet" i EU. Löser man det, såsom federalisterna vill, genom att överföra beslutsmakten från det indirekt valda ministerrådet till det direktvalda parlamentet? Nej. För det som då sker är att riksdagens redan begränsade makt går helt förlorad. EU-parlamentet är ju till skillnad från ministerrådet helt frikopplat från de nationella parlamenten.

Det omtalade ”demokratiska underskottet” består inte i att EU-parlamentet har för lite makt. Det uppstår snarare om parlamentet och andra centrala EU-organ tilldelas för stor makt. Av det enkla skälet att det inte finns någon möjlighet till demokratisk förankring som inte går via nationalstaterna och dessas parlament.

De gamla nationalstaterna, heter det, är föråldrade och i otakt med Europas problem. Stämmer det? Nationalstaterna växte fram i Europa under bestämda historiska förutsättningar. Många av dessa förutsättningar är ändrade, med större internationellt beroende på många plan. Men en del av nationalstatens viktigaste förutsättningar är ändå fortsatt giltiga. Därför är det nog förhastat att avskriva nationalstaten som föråldrad.

Eurofederalisterna hävdar att överstatligheten behövs för att EU ska bli effektivare, för att de ”stora frågorna måste lösas gemensamt”. Visst finns det många gränsöverskridande problem som kräver lösningar på internationell nivå. Det finns också många tänkbara former för detta, exempelvis mellanstatliga avtal. Men behovet av effektivitet kan aldrig legitimera bristande demokrati.

För att en beslutsarena ska bli demokratisk, så behövs en motsvarande arena för debatt och informationsutbyte via gemensamma medier, ett gemensamt språk och en gemensam kulturell identitet. Givet den heterogenitet som kommer att prägla en union med 27 eller ännu fler medlemsländer, så är det svårt att föreställa sig att ett europeiskt demos [ett folk som utgör en politisk enhet] skulle kunna växa fram. Någon europeisk identitet är knappast skönjbar och det finns en motsättning mellan centrum och periferi som knappast avtagit under senare år.

Det är dessutom svårt att föreställa sig att en offentlig debatt, där medborgare samtalar kring skilda ståndpunkter och där åsikter och argument bryts mot varandra, ska kunna ta form på EU-nivå. De stora skillnader som existerar vad gäller språk, kultur och traditioner kan möjligen överbryggas på elitnivå men knappast bland medborgare i allmänhet. I frånvaro av ett offentligt rum saknas ett politiskt samtal och i avsaknad av förmedlande länkar som en europeisk massmedia och ett transnationellt partisystem så finns inga förutsättningar för unionens medborgare att göra sina röster hörda.

Slutsats: EU kan inte demokratiseras. Naturligtvis kan man skriva teoretiska konstitutioner för en europeisk federation som uppfyller de flesta tänkbara skrivbordskrav på demokrati. Men att skriva en författning som rymmer dessa inslag är inte det samma som att upprätta en fungerande demokrati.

Det enda som händer om EU ”demokratiseras”, dvs. att EU-parlamentet får större lagstiftande befogenheter, är att den nationella demokratin i medlemsstaterna urholkas. När beslut som tidigare har antagits enhälligt i ministerrådet eller bestämts suveränt i de nationella parlamenten överförs till EU:s ordinarie lagstiftningsförfarande övergår det nationella vetot till EU-parlamentet. EU-parlamentet kan stoppa en lag [eller tvinga fram en ändring] trots att den godkänts av samtliga länders parlament, något som naturligtvis innebär en principiellt viktig inskränkning av till exempel den svenska riksdagens möjligheter att stifta lagar.

Dessutom: I ett ”demokratiserat” EU är det inte särskilt demokratiskt att de befolkningsrika länderna, framför allt Tyskland, har sämre representation än de mindre, typ Sverige. En verklig europarlamentarism skulle, något tillspetsat, kosta de sista resterna av nationell suveränitet för medlemsstater med färre än 80 miljoner invånare.

GÖSTA TORSTENSSON